Polityka klastrowa

Proponozycja polityki klastrowej, która została opracowana w zgodzie z konstytucyjną zasadą społecznej gospodarki rykowej.

 

 

Cześć pierwsza. Wprowadzenie.

 

1.

Pojęcie społeczna gospodarka rynkowa bywa różnie interpretowane. Niektórzy ekonomiści są skłonni przypisywać to miano gospodarkom etatystycznym (model szwedzki). Sądzę, że nie ma potrzeby w tym miejscu tracić czas na spór o to, czy jest to społeczna gospodarka rynkowa, gdyż nie wydaje, by taki model był możliwy do zrealizowania w Polsce.

W niniejszym tekście przyjmuję więc, że pojęcie społeczna gospodarka rynkowa należy rozumieć tak, jak rozumieli je niemieccy ordoliberałowie. Podstawą tego systemu było przekonanie, że to nie rząd, ale aktywność obywateli w warunkach wolności gospodarczej, umożliwia im zaspokajanie swych potrzeb. Do czego więc potrzebne są instytucje (w tym rząd)? Do takiego organizowania ładu społeczno-gospodarczego, aby powyższa zasada była możliwa do zrealizowania. W tym miejscu istnieje zasadnicza różnica między ordoliberałami a austriacką szkołą ekonomii (Hayek, Misses). Austriacy uważali, że jeśli są potrzebne jakieś instytucjonalne rozwiązania, to społeczeństwo je wytworzy bez udziału rządu.

Historia pokazała, że racja była po stronie ordoliberałów.

 

2.

Należy w tym miejscu mocno podkreślić, że panowanie niemieckiego ordoliberalizmu miało w historii dobrze określony początek (wyznaczony przez reformy Erharda z roku 1948) i koniec (ustąpienie Erharda w roku 1966). Nieporozumieniem jest określanie mianem społecznej gospodarki rynkowej polityki gospodarczej, która nastąpiła w Niemczech później. Do niej dobrze pasuje określenie „państwo opiekuńcze”. Obecnie pojawiają się postulaty powrotu do zasad społecznej gospodarki rynkowej. Na dodatek podobne postulaty pojawiają się w ekonomii anglosaskiej (na przykład shared value Portera). Chodzi o to, by gospodarka na powrót zaczęła służyć zaspokajaniu potrzeb społeczeństwa.

 

3.

Powyższy postulat można próbować realizować na różne sposoby. Ekonomiści o poglądach neoliberalnych uważali, że postępowi społeczeństwa może służyć wzrost nierówności. Rozwój następuje bowiem dzięki jednostkom najsilniejszym, a ze wzrostu gospodarczego korzystają wszyscy (jak łodzie unoszące się w czasie przypływu niezależnie od wielkości). Dzisiaj już jest oczywistością, że to nie jest prawdą. Dlaczego neoliberalizm poniósł porażkę? Bo skoncentrował się na dbałości o wzrost gospodarczy (poziom 'wody'). Ekonomia zajęła się mechanizmami gospodarczymi. Nastąpił rozwój monetaryzmu, który zakłada nadrzędność polityki monetarnej nad gospodarką. Pojedynczy człowiek zginął całkowicie z pola widzenia ekonomistów. Zastąpiły go wielkości statystyczne. Nastąpiło więc całkowite odejście od ideałów Austriaków, dla których ekonomia była nauką o ludzkim działaniu.

 

4.

Z rozwojem monetaryzmu wiąże się całkowite odejście od idei wolnego rynku, jakie zakładał Adam Smith. Według niego motorem postępu była praca jednostek dążących do zaspokajania swych potrzeb i uczestniczących w wymianie zgodnie z prawem popytu i podaży. W gospodarce podporządkowanej zasadom monetaryzmu prawo popytu i podaży przestaje działać¹. Banki zyskały wielki wpływ zarówno na podaż (udzielając kredytów inwestycyjnych) jak i popyt (poprzez kredyt konsumpcyjny). Trochę niedorzeczne jest więc prezentowanie historii współczesnej ekonomii jako jednego nurtu – od Smitha przez Missesa i Hayeka do Friedmana.

Drugą, równie ważną zmianą było uczynienie hazardu podstawowym źródłem bogacenia się. Już nie praca i oszczędności, ale ryzyko miały być źródłem dobrobytu. Stworzono nawet teorię, która definiowała zysk jako nagrodę za ryzyko.

 

5.

Erhard zaproponował zupełnie inne rozwiązanie. Punktem wyjścia był dla niego wolny rynek, rozumiany jako obszar wymiany dóbr i usług. Umożliwiając swobodną wymianę, dajemy wszystkim ludziom szansę na zaspokajanie swych potrzeb, a mechanizmy rynkowe kształtują i stabilizują ceny. Aby realna gospodarka była zbliżona do tego idealnego modelu potrzebne są dwa czynniki:

• upowszechnienie własności, która jest gwarantem wolności,

• dbałość państwa o to, by najsilniejsze podmioty nie niszczyły wolności gospodarczej.

O tym jak bardzo różni się postrzeganie roli państwa przez Erharda i nazywanego niekiedy (całkowicie bezpodstawnie) „polskim Erhardem” Leszka Balcerowicza świadczyć walka z próbami regulowania handlu, jaką opisuje niemiecki ekonomista w swym dziele „Dobrobyt dla wszystkich”. Erhard doskonale zdawał sobie sprawę z tego, że regulacje są wynikiem lobbingu najsilniejszych podmiotów. Z drugiej strony nie wahał się proponować ustawowe regulacje, aby utrudnić przejmowania roli dominującej przez kartele (ówczesne odpowiedniki korporacji).

 

6.

W zasadzie dla mądrych przywódców takie ogólne zarysowanie podstaw działania mogłoby wystarczyć do sprawowania rządów dla dobra społeczeństwa. Jednak można wypracować bardziej konkretne zasady. Poniżej podano pięć takich zasad, dostosowanych do sytuacji współczesnej Polski. Pierwsze cztery pochodzą wprost od jednego z ordoliberałów (Eucken).

1. Państwo gwarantem wolności gospodarczej. Państwo powinno unikać regulowania cen, ale także dbać o to, by inne pozarynkowe struktury o nich nie decydowały (zmowy cenowe, kartele, monopole, „prywatne podatki”). Należy też skończyć z zasadą, że działalność gospodarcza wymaga jakiegoś zezwolenia (poza koniecznymi koncesjami).

2. Własność prywatna fundamentem gospodarki. Państwo powinno sprzyjać rozproszeniu własności, aby każdy obywatel miał szansę uzyskania bezpieczeństwa ekonomicznego (vide np. partycypacja pracownicza). Należy stanowczo zerwać z ideą prywatyzacji polegającej na zastąpieniu monopolu państwa w dziedzinie własności środków produkcji przez monopol prywatny. Jeśli prywatyzacja nie powoduje wzrostu wolności i wolnej konkurencji, powinna być prawnie zabroniona. W szczególności za optymalne można uznać państwową własność infrastruktury udostępnianej za darmo (lub po kosztach utrzymania) wszystkim obywatelom.

3. Polityka stabilnego pieniądza. Polityka pieniężna nie może odbywać się kosztem gospodarki. Odwrotnie: stabilizacja wartości pieniądza jest możliwa poprzez procesy gospodarcze. Czyli to rynek reguluje popyt i podaż, a nie rząd z bankiem. Rynek poprzez mechanizm konkurencji powinien zapewnić względną stabilność cen. Rolą systemu finansowego jest zaś dostarczanie takiej ilości pieniądza, aby zapewnić nieskrępowaną wymianę dóbr i usług. W tym celu mogą być dopuszczone do obrotu alternatywy wobec oficjalnej waluty.

4. Otwarcie rynku na wymianę międzynarodową. Takie otwarcie ma sens tylko wtedy, gdy prowadzi do wzmocnienia konkurencyjności, a nie jej eliminacji. Nie można na przykład otwierać rynku na towary dotowane albo gdy zagraniczne podmioty uzyskują przewagę w inny sposób niż działania rynkowe (dostęp do tańszych kredytów, wsparcie obcych rządów, uprzywilejowanie będące wynikiem regulacji prawnych lub umów z podmiotami pozarynkowymi).

5. Solidarność i sprawiedliwość społeczna. Każdy obywatel ma prawo udziału w dobrobycie społeczeństwa w ten sposób, że gwarantuje mu się minimum godziwej egzystencji. Należy zerwać z zasadą III RP, że osobiste powodzenie nie zależy od wysiłku obywatela, ale miejsca w systemie, jakie on zajmuje.

Sądzę, że gdyby Erhard żył dzisiaj, swoje hasła „dobrobyt dla wszystkich” i „własność dla wszystkich” uzupełniłby postulatem: aktywność gospodarcza dla wszystkich. To jednak wymagałoby dowartościowania czynności, które dzisiaj nie są uważane za pracę (jak wychowywanie dzieci). Z uwagi na dużą trudność w realizacji tego postulatu, należy go potraktować odrębnie.

 

Cześć druga. Podstawy kształtowania polityki klastrowej.

 

7.

Jest rzeczą oczywistą, że zasady podziału unijnych funduszy, a w szczególności proponowane przez IBnGR zasady polityki klastrowej stoją w sprzeczności z ideami społecznej gospodarki rynkowej:

• Zarówno olbrzymie kwoty jednostkowych interwencji, jak i zasada urządzania konkursów premiują podmioty duże i dobrze dostosowane do panujących obecnie zasad gospodarczych (które nie mają wiele wspólnego ze społeczną gospodarką rynkową).

• Wśród warunków konkursów znajdują się wymogi formalne, które są ustalane arbitralnie i trudno oczekiwać, by dobrze pasowały one do różnorodnych sytuacji gospodarczych. Zakłóca to swobodny rozwój przedsiębiorstw.

• Rozdawnictwo pieniędzy burzy wolnorynkową konkurencję, a odgórne decyzje o sensownych kierunkach rozwoju tłumią innowacyjność.

• Dążenie do sprostania warunkom konkursów może prowadzić do rozbudowy formalnych struktur, które nie mają żadnego znaczenia z punktu widzenia prowadzonej działalności gospodarczej. Struktury te pasują do współczesnej gospodarki polskiej i zasady, że miejsce w systemie powiązań jest głównym czynnikiem sukcesu. Nie ma to jednak nic wspólnego z ideami ordoliberalizmu.

• Polityka ta powiela zasadniczy błąd innych programów opartych na rozdawnictwie: to zdobycie wsparcia staje się celem głównym, a nie realizacja projektu, na które wsparcie jest przeznaczane.

 

8.

Wbrew pozorom możliwe jest wypracowanie zasad polityki klastrowej, które nie będą w takim stopniu burzyć zasad wolności gospodarczej. Należy w tym celu sięgnąć po klasyczne dzieła Michaela Porter'a, twórcy pojęcia „klaster”. Porter stworzył bowiem teorię klastrów jako część swojej teorii konkurencji.

Celem wsparcia klastrów powinien być wzrost konkurencji, a nie jej burzenie przez wspieranie wybranych podmiotów. Dlatego Porter podkreślał, że należy wspierać wszystkie (a nie tylko wybrane) klastry.

 

9.

Współczesna gospodarka jest dalece bardziej złożona niż w czasach Adama Smitha. Dlatego potrzebne są nowe pojęcia dla opisu zasad konkurencji. Takim pojęciem zaproponowanym przez Portera jest „diament Portera”:

Diament Portera może służyć także do analizy zasad funkcjonowania konkretnych klastrów². W tym miejscu jednak zastosowanie go do analizy samego pojęcia „klaster” wypracowanego w UE. Dlatego proponuję zastanowić nad zgodnością struktur diamentu oraz potrójnej helisy, którą UE przyjmowała dotąd jako definicję klastra.

Możemy przyjąć, że kryją się w tym następujące założenia:

• Przemysł funkcjonuje zgodnie z zasadami konkurencji właściwymi klastrom (element a diamentu - przedsiębiorstwa).

• Uczelnie i przemysł dostarczają czynniki produkcji (element b).

• W sektorze publicznym i przemyśle mieszczą się czynniki wspierające (element d - otoczenie biznesu, sektory pokrewne).

Trudno znaleźć tu odpowiednik dla elementu c: wymagający rynek lokalny³. Konsumenci zostali w tej strukturze zupełnie pominięci (co może być jednym z czynników braku spodziewanych sukcesów).

Nic więc dziwnego, że w nowej perspektywie finansowej postanowiono uzupełnić ten brak, dodając czwarty element helisy: konsumentów. W ten sposób powstała idea inteligentnych specjalizacji (smart specialisation).

Biorąc powyższe pod uwagę, możemy sformułować drugą zasadę wsparcia dla projektowanej polityki klastrowej: wspierać należy struktury funkcjonujące zgodnie z diamentem Portera.

Pewne ustępstwa dotyczące wymogu, by był to rynek lokalny można przyjąć wyłącznie wówczas, gdy lokalność traci na znaczeniu z uwagi na rozwój środków komunikacji (internetu).

 

10.

W swych najnowszych pracach Porter dowodzi, że klastry są jednym z czynników, które mogą sprawić, by gospodarka zaczęła na powrót służyć rozwojowi społecznemu. W obrębie klastra następuje integracja biznesu z otoczeniem, w którym on funkcjonuje. Przykładem może być wspieranie szkolnictwa przez Dolinę Lotniczą. Pojawiają się wspólne cele społeczeństwa i przedsiębiorstw. Wypracowywany jest pewien rodzaj kapitału społecznego, który Porter nazywa "shared value" (wartość wspólna, wartość integrująca). W tej sytuacji słusznym wydaje się postulat, by rozwój środowiska społeczno-gospodarczego (wartości integrującej) traktować jako równie ważny, jak innowacyjność. Klastry funkcjonujące w tradycyjnych branżach nie mogą być dyskryminowane jedynie dlatego, że są mniej innowacyjne. Mało tego: także działalność nie nastawiona na zysk może zostać zorganizowana w formie klastra, jeśli jest prowadzona w sposób otwarty na konkurencję. W szczególności dotyczy to usług publicznych (na przykład szkolnictwo). Współdziałające podmioty realizujące usługi publiczne można uznać za klaster, jeśli współzawodniczą o klienta tych usług, a nie kontrakty z podmiotami odpowiedzialnymi za dostępność usług.

 

11.

Klastry obniżają próg inicjatywy gospodarczej, gdyż nowi członkowie klastra mogą uzyskać dostęp do sieci powiązań i wiedzy. Mogą też korzystać z marki klastra, wspólnych akcji marketingowych i ewentualnego wsparcia koordynatora. Dlatego powstawanie nowych podmiotów i zwiększanie przez nie zatrudnienia jest dobrym wskaźnikiem rozwoju klastra. Z uwagi na istniejący w Polsce problem wysokiego opodatkowania pracy, wsparcie powiązane z powyższym wskaźnikiem rozwoju wydaje się dobrym pomysłem. Takie formy wsparcia - powiązane z ilością tworzonych miejsc pracy, zaburzają konkurencję mniej, niż obecnie dostępne refundacje i zmniejszenia składek. Zwłaszcza gdy wsparcie jest kierowane do całego klastra, a nie wprost do pojedynczych przedsiębiorstw.

 

12.

Klastry są doskonałym środowiskiem dla działalności instytucji finansowych wspierających innowacje. Współpraca banków z klastrami powinna ułatwić szacowanie ryzyka i jego bieżącą ocenę (możliwość wycofania się). Powinno się zatem ułatwiać tworzenie funduszy wysokiego ryzyka opartych na współpracy banków z klastrami.

 

13.

Najtrudniejszą kwestią związaną z polską polityką klastrową jest wsparcie dla dużych klastrów („kluczowych.”). Takie programy wsparcia w krajach zachodnich noszą znamiona dotowania eksportu. Powielanie takich działań w kraju z dominacją obcego kapitału, jakim jest Polska, budzi zastrzeżenia: czy Polska powinna dotować działanie wielkich międzynarodowych korporacji? Czy wsparcie dla klastra informatycznego w Krakowie nie stworzyłoby dziwacznej sytuacji: biedna Polska dotuje potężną firmę Google?

 

Cześć trzecia. Propozycje dotyczące polityki klastrowej.

14.

Powyższe rozważania zawierają zbiór następujących zasad (powyżej zaznaczono je tłustym drukiem):

1. Celem wsparcia klastrów powinien być wzrost konkurencji, a nie jej burzenie przez wspieranie wybranych podmiotów.

2. Wspierać należy struktury funkcjonujące zgodnie z diamentem Portera.

3. Klastry funkcjonujące w tradycyjnych branżach nie mogą być dyskryminowane jedynie dlatego, że są mniej innowacyjne.

4. Współdziałające podmioty, realizujące usługi publiczne, można uznać za klaster, jeśli współzawodniczą o klienta tych usług, a nie o kontrakty z podmiotami odpowiedzialnymi za dostępność usług.

5. Dopuszczalne są formy wsparcia powiązane z ilością tworzonych miejsc pracy (w tym nowych mikroprzedsiębiorstw).

6. Należy umożliwić tworzenie funduszy wysokiego ryzyka opartych na współpracy banków z klastrami.

 

15.

Na podstawie tych zasad można sformułować następujące propozycje:

1. Zamiast tworzyć formalne struktury zdolne do wygrywania w konkursach, należy wesprzeć wszystkie oddolne inicjatywy działające zgodnie z diamentem Portera. Wsparcie to powinno być zachętą i pomocą w organizacji klastra, ale nie powinno być tak duże, by motywem współdziałania czynić „udział w łupach”. Może to być na przykład kwota rzędu 100 tys., którą można wydać wyłącznie na utrzymanie biura klastra i jego promocję wśród potencjalnych uczestników. Dostawałby to wsparcie koordynator, który przedstawi analizę metodą diamentu Portera, a więc:

   1. listę firm deklarujących współdziałanie zgodnie ze strategią klastrową + uzasadnienie, że ta współpraca nie burzy konkurencji i nie ma charakteru zmowy;

   2. dane uzasadniające istnienie warunków rozwoju branży (czynniki produkcji);

   3. dane dotyczące rynku lokalnego (wymóg lokalności traktowany łagodnie) i uzasadnienie, że siła/rozwój tego rynku uzasadnia wybór takiej specjalizacji regionu;

   4. analiza sektorów pokrewnych i wspierających – w tym deklaracje instytucji otoczenia biznesu i uczelni.

   Dodatkowymi warunkami otrzymania wsparcia mogą być: otwartość klastra na wszystkich chętnych z danej branży oraz jakiś wkład własny. Jeśli potraktujemy działania koordynatora jako współtworzenie ładu społeczno-gospodarczego, to takie wsparcie można interpretować podobnie jak partnerstwo publiczno-prywatne.

   W tym miejscu warto się zastanowić, czy proponowana forma wsparcia jest bardziej, czy mniej (niż formy obecnie spotykane) narażona na oszustwa i wykorzystywanie niezgodne z założeniami. Zwrócić należy uwagę na fakt, że pierwsi członkowie klastra będą równocześnie podmiotami oceniającymi jego sensowność. Beneficjentem takiego wsparcia będzie koordynator, pod warunkiem uzyskania poparcie przedsiębiorstw, które nie będą bezpośrednimi beneficjentami. Jedynym bodźcem będzie więc dla nich rzeczywista chęć współdziałania. Ryzyko oszustwa jest w takiej sytuacji niewielkie.

2. Dodatkowe wsparcie dla klastra powinno być uzależnione od powstawania w nim nowych podmiotów gospodarczych i nowych miejsc pracy. To powinno działać jak śnieżna kula. Rozwój pozwoli na uzyskanie dodatkowych środków na promocję, tworzenie miejsc pracy / promocję przedsiębiorczości itd....

    

3. Klastry powinny być preferowane przy innych programach wsparcia. Na przykład mogą one być istotnym elementem systemu rozwoju edukacji. Duże środki, jakie UE zamierza przeznaczać na rozwój edukacji, będą dobrze wykorzystane, jeśli szkoły i uczelnie będą współpracować z klastrami.

    

4. Dla rozwoju funduszy wysokiego ryzyka, opartych na współpracy banków z klastrami, mogą być potrzebne nowe uregulowania dotyczące kredytów. Podstawową cechę takich funduszy byłaby zdolność do bieżącego oceniania ryzyka z możliwością łagodnej rezygnacji z inwestycji. Pożyczane środki powinny być albo zwrotne, albo zamieniane na udziały dające przychody funduszowi i umożliwiające jego rozwój.

 

Jerzy Wawro, 28-05-2013

Przypisy